Questions about privatisation of agricultural extension. Institutional analysis and performances of extension services in three European countries (Germany, France, Pays-bas)
La privatisation du conseil agricole en question. Evolutions institutionnelles et performances des services de conseil dans trois pays européens (Allemagne, France, Pays-Bas)
Résumé
This research work aims at analysing the consequences of the dynamics of privatization of agricultural technical extension in three European countries : France, the Netherlands, and Germany (the new Länder). From the late nineteen eighties onwards, privatisation has been a major trend within extension systems worldwide. The privatization of extension is not only meant to decrease public spending in the support of the agricultural sector. It also relies on the idea that charging services to farmers could increase their effectiveness. Thanks to privatization, agricultural extension would become more “demand-driven”. Nevertheless, such an idea is controversial, as it does not take into account the consequences of privatization at other levels, and mainly its accountability regarding new agricultural and rural policies in Europe. These policies have been characterized since the 90s by various targets: primary production, food safety, environmental protection, social cohesion. All these stakes have to be taken into account for evaluating agricultural extension. The problem is planted of the technical integration by farmers of multiple and contradictory objectives (such as protection of the environment and productivity), some of which can determine their access to markets (food safety standards for instance). But at the very same time, privatization has deeply transformed extension systems. Thus, it is important to understand both the institutional and organisational components of the dynamics of extension to evaluate the impact of privatization on new goals of Europe’s agricultural and rural policies. To achieve that purpose, I have built a theoretical and methodological framework based on a representation of agricultural extension as a service relation that enables a coproduction of knowledge. It makes it possible not only to take into account the specificities of advisory services at the microeconomic level regarding the exchanges between farmers and advisers, but also to analyze the dynamics of extension at the level of agricultural sector. Combining theoretical tools from regulationist and evolutionary theories allows an analysis of the coherence between institutional and organisational dimensions of this dynamics and the goals of agricultural policies. In that prospect, an historical and comparative analysis was realized on empirical work and data collection in the three countries. The results show a couple of potential drawbacks in privatization. 1) Some groups of farmers who could play important roles in rural development (for instance: part-time farmers) would be excluded on the long run from access to relevant knowledge. 2) The withdrawal of state funding and management of extension has induced the deconstruction of collective frameworks of accumulation of knowledge, shared by a diversity of actors (farmers, extension suppliers, research institutes, etc.), by weakening the links between them. This has been confirmed by a closer study of three different categories of private suppliers in the case of technical extension for cereal production in three areas: the French department of Ain, the Dutch province of Zeeland, and the German Länder of Brandenburg. The use of a specific framework for the analysis of the internal performance’s conception of these suppliers, made it possible to identify three different logics of services' production: a “service-based” logic, associated to consultancy firms, in which the personalization and individualization of advisory services play a key role; an “industrial” logic within the services of firms based on the intensive use of modelling software, and a logic “of segmentation” of the quality and intensity of the services of farmers’ cooperatives. Besides a better understanding of the consequences of the withdrawal of public funding on the functioning of a diversity of private extension’ suppliers, this analysis has shown that these suppliers tend to invest less and less in R&D activities for the accumulation and the validation of technological knowledge. This confirms that privatization weakens the institutional and organizational contribution of agricultural extension to a collective construction of a knowledge base which could enable agriculture to fulfil a diversity of objectives
L’objet de ce travail de recherche est d’analyser les conséquences du mouvement de privatisation des dispositifs de conseil technique agricole à partir de l’analyse des situations néerlandaise, allemande (nouveaux Länder), et française. Ce mouvement ne répond pas seulement à des arguments budgétaires visant la réduction du soutien au secteur agricole. Il résulte aussi de l’idée que la facturation des services aux agriculteurs peut accroître leur efficacité. Cependant, cette vision est controversée, notamment parce qu’elle ne tient pas compte des conséquences négatives de la privatisation pour des types d’agriculteurs par ailleurs prioritaires pour certains objectifs de politiques agricoles et rurales. En Europe, ces politiques sont en effet depuis le début des années 1990 caractérisées par une pluralité d’objectifs : production primaire, sécurité sanitaire, protection de l’environnement, cohésion sociale, etc., qui sont autant d’enjeux pour l’évaluation des dispositifs de conseil agricole. En effet, pour les exploitations agricoles, le problème se pose des modalités techniques d’intégration d’objectifs contradictoires (par exemple : la protection de l’environnement et la productivité), dont certains peuvent conditionner leur accès aux marchés (tels que les normes réglementaires de sécurité sanitaire). Il existe ainsi des attentes et des enjeux nouveaux vis-à-vis du conseil. Dans le même temps, la privatisation a transformé en profondeur les dispositifs de conseil. Il est donc nécessaire d’analyser la dynamique de ces dispositifs dans leurs dimensions organisationnelles et institutionnelles pour évaluer les conséquences de la privatisation sur de nouveaux objectifs des politiques agricoles. Pour cela, j’ai construit un cadre théorique et méthodologique ad-hoc. Le conseil est représenté comme une relation de service permettant la coproduction de connaissances. A partir de là, il est possible non seulement de rendre compte des spécificités des échanges entre conseillers et agriculteurs, mais également de bâtir une analyse des dispositifs de conseil à l’échelle du secteur agricole, en combinant des acquis des théories régulationniste et évolutionniste pour analyser la cohérence des transformations institutionnelles et organisationnelles des dispositifs de conseil technique vis-à-vis de l’évolution des politiques agricoles et rurales. Dans un premier temps, une analyse historique et comparative a été réalisée sur la base d’un travail empirique dans les trois pays. Les résultats de cette l’analyse montrent que la privatisation est source de contradictions nouvelles pour les politiques de développement agricole et rural. D’une part, elle pourrait exclure de l’accès à des connaissances stratégiques certains groupes d’exploitations pourtant porteurs d’enjeux de développement rural (par exemple : les exploitations agricoles à temps partiel). D’autre part, le désengagement de l’Etat s’est traduit par une déconstruction de dispositifs collectifs d’accumulation de connaissances partagées par une diversité d’acteurs (prestataires de conseil, instituts de recherche, laboratoires de recherche, agriculteurs, etc.). Ce constat a été confirmé par l’analyse de l’activité de conseil de trois types de prestataires privés de conseil technique pour la production de céréales dans trois régions : l’Ain (France), la Zélande (Pays- Bas), et le Brandebourg (Allemagne). Grâce à la construction d’une grille d’analyse de la performance interne du conseil technique agricole (GAPICTA), trois logiques de conseil ont pu être identifiées : une logique « servicielle » pour laquelle l’individualisation et la personnalisation des prestations guident l’élaboration de la performance de cabinets de consulting ; une logique « industrielle », portée par des sociétés fondées sur l’utilisation intensive de logiciels de modélisation agronomique ; et enfin une logique « de segmentation » des relations de service au sein des coopératives agricoles. Cette analyse permet ainsi de mieux comprendre l’organisation et la performance interne de prestataires privés de conseil. Elle montre aussi que ceux-ci investissent de moins en moins dans l’accumulation et la validation de références techniques par des activités de R&D. Ceci confirme que les recompositions actuelles tendent à affaiblir la contribution institutionnelle et organisationnelle du conseil à la construction collective de bases de connaissances nécessaires pour élaborer des solutions techniques permettant d’intégrer la diversité des objectifs attachés à l’agriculture par les politiques rurales
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